Auto 1791/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

 

 

Referencia: expediente CJU-2026

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Quinto Administrativo Oral de la misma ciudad.

 

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

 

Bogotá D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.       El 26 de febrero de 2018,^[1] la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante “Colpensiones”), por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto administrativo propio -lesividad.-,^[2] teniendo como demandada a la señora Flor Elba Diez Mejía y solicitando lo siguiente:

 

“(…) 1. Que se declare la Nulidad de la Resolución GNR 100798 del 19 de mayo de 2013 mediante el cual se reconoció una pensión de vejez ordinaria a favor de la señora FLOR ELBA DIEZ MEJIA en aplicación a los requisitos pensionales señalados en el decreto 758 de 1990 por remisión del artículo 36 de la ley 100 de 1993 que contempla el régimen de transición.

 

    Lo anterior toda vez que la asegurada no conserva el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, como quiera que presentó traslado del régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, al Régimen de Solidaridad de Prima Media con Prestación Definida el 18 de abril de 2006 y no cuenta con los 15 años de servicio (767 semanas) para recuperar el régimen de transición.

 

2. Con base en lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se declare que la señora FLOR ELBA DIEZ MEJIA no conserva el régimen de transición consagrado en la ley 100 de 1993 por no acreditar los 15 años de servicio cotizados a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, esto es al 01 de abril de 1994.

 

3. Con base en lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se condene a la señora FLOR ELBA DIEZ MEJIA y a favor de Colpensiones a reintegrar las sumas de dinero giradas a su favor desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la resolución GNR 100798 del 19 de mayo de 2013.

 

4. Las sumas reconocidas a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones deberán ser indexadas o reconocer los intereses a que haya lugar, según el caso, con la finalidad de no causar un detrimento patrimonial a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, teniendo en cuenta la pérdida del poder adquisitivo de la moneda. (…)”.^[3] (Negritas y subrayas en el texto).

 

2.       El asunto correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín. Este despacho judicial, tras admitir la demanda en auto del 01 de junio de 2018^[4] y de resolver negativamente la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional presentada por la parte actora en providencia del 24 de agosto de 2018,^[5] dio trámite al proceso inclusive corriendo traslado para alegar por escrito en audiencia celebrada el 14 de agosto de 2019.^[6]

 

3.       En auto del 16 de julio de 2021,^[7] el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín resolvió declarar la falta de jurisdicción para conocer del proceso; estimó que los competentes para tramitarlo eran los juzgados laborales del circuito de Medellín; ordenó remitir el asunto a dichos juzgados (reparto); y manifestó que en el evento que el juzgado laboral al que correspondiera el asunto no avocara su conocimiento, proponía el conflicto negativo por falta de jurisdicción.

 

4.       El juzgado administrativo estimó que el objeto y competencia de la jurisdicción a la que pertenecía se consagraban en el artículo 104 del CPACA. Agregó que el criterio resultaba excluyente, pues los procesos en que se debatiera la seguridad social de empleados públicos serían tramitados en la jurisdicción contenciosa, siempre que su régimen fuera administrado por una persona de derecho público, por el contrario, cuando se elevaran pretensiones de seguridad social concernientes a un trabajador del sector privado, la competencia correspondía a la jurisdicción ordinaria, ello con fundamento en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

5.       Asimismo, acudió a las reglas de competencia general de la Jurisdicción Ordinaria desarrolladas en los numerales 4 y 5 del artículo 2 del CPTSS. Sobre este último numeral adujo que su correcto entendimiento se verificaba con la ausencia de norma especial que atribuyera el conocimiento del asunto a una jurisdicción especial o a la contenciosa administrativa. Con fundamento en lo anterior, afirmó que las demás demandas, como la del caso concreto, eran de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, a la que le correspondían los procesos relacionados con contratos de trabajo y el sistema de seguridad social que se suscitaran entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras del sector privado. Además, sustentó su posición en la providencia del 28 de marzo de 2019 del Consejo de Estado,^[8]  la cual indicó que había resuelto un asunto de supuestos fácticos similares al del caso bajo análisis.

6.       Con base en lo expuesto y de cara al caso concreto, evidenció que la demandante prestó sus servicios a una entidad del sector privado, conforme al resumen de su historia laboral. Por tanto, no podía ser considerada servidora pública, ni podría predicarse que tuvo una relación legal y reglamentaria con el Estado. Así, el asunto no se enmarcaba en el conocimiento propio de la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme al artículo 104 del CPACA, especialmente su numeral 4, al no discutirse la seguridad social entre un servidor público y Colpensiones. Estimó que se pretendía resolver un conflicto relativo al sistema general de seguridad social, competencia que estaba atribuida al juez laboral y de la seguridad social. Resolvió entonces la remisión del asunto a los juzgados laborales del circuito de Medellín, conforme a los artículos 11 y 12 del CPTSS.

 

7.       El asunto correspondió por reparto al Juzgado 23 Laboral del Circuito de Medellín. Esta autoridad judicial en auto de 22 de noviembre de 2021 declaró su falta de competencia por ausencia de jurisdicción; en consecuencia, colisionó negativamente con el Juzgado Quinto Administrativo de Medellín y dispuso la remisión del expediente a esta Corporación para lo de su competencia.^[9]

 

8.       El juzgado estimó que Colpensiones hacía parte del engranaje de la administración pública en el orden nacional, atendiendo a su naturaleza jurídica y función (empresa industrial y comercial, encaminada a la administración Estatal del régimen de prima media con prestación definida).

 

9.       Por otro lado, desarrolló que se había decantado jurisprudencialmente que la acción de lesividad estaba reservada a aquellos casos en que la administración, en aplicación del principio de auto-tutela, no ostenta la potestad para revocar un acto jurídico suyo de carácter ilegal a motu proprio, mediante el cual se ha favorecido a los administrados, por lo que ha de solicitar en sede judicial su anulación. Ello en razón a la presunción de legalidad de los actos administrativos consagrada en el artículo 88 – se entiende de la Ley 1437 de 2011-. En consonancia, acudió a dos providencias del Consejo de Estado para referirse a la acción de lesividad, a saber: la del 09 de julio de 2014^[10] y la del 07 de mayo de 2015.^[11]

 

10.   Asimismo, desarrolló que en providencia del 11 de julio de 2018,^[12] la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había resuelto un conflicto de jurisdicciones similar al estudiado en este asunto, asignando su conocimiento a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, determinación que indicó reiterada en providencia del 15 de mayo de 2019^[13] y auto del 24 de abril de 2019.^[14]  Por último, resaltó apartados de la Sentencia SU-182 del 2019,^[15] en los que resaltó, entre otros, que se indicaba que esta Corporación había expuesto que las entidades acudirían a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho -lesividad- para demandar ante un juez administrativo sus propios actos. Luego de lo cual, se refirió al artículo 91 del CPACA sobre la firmeza de los actos administrativos.

 

11.   Concluyó que en el asunto se estaba en presencia de una típica acción de lesividad que sólo podía ser dirimida ante jurisdicción especial, no sólo por específico mandato de los artículos 88 y 91 del CPACA, sino porque a la Jurisdicción Ordinaria Laboral no le es dable invalidar un acto administrativo, así el mismo contenga el reconocimiento o negación de derechos del trabajador, lo que también se deducía del artículo 2 del CPTSS. Entonces, no era el factor determinante de la competencia del asunto el que la demandada hubiese sido o no servidora pública o trabajadora particular y que el acto administrativo, expedido por Colpensiones, hubiera involucrado el reconocimiento de unos derechos laborales y de la seguridad social.^[16]

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.   Competencia

 

12.        La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.   En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

13.   Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:^[17] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;^[18] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;^[19] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.^[20]

 

14.   La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que: (i) El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por Colpensiones contra la señora Flor Elba Diez Mejía. (presupuesto objetivo) (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (presupuesto normativo).

 

15.   Específicamente, el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín acudió al artículo 104 del CPACA; el artículo 12 de la Ley 270 de 1996; los numerales 4 y 5 del artículo 2 y los artículos 11 y 12  del CPTSS; y la providencia del 28 de marzo de 2019 del Consejo de Estado, previamente referenciada. Por su parte, el Juzgado 23 Laboral del Circuito de la misma ciudad sustentó su posición en los artículos 88 y 91 del CPACA, el artículo 2 del CPTSS y algunas providencias del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de esta Corporación, individualizadas en párrafos anteriores.

 

3.   La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

16.   “(…) La Sala Plena ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.^[21] La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.^[22] Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”^[23] A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Según la Corte, tal competencia de los jueces administrativos cubre actos administrativos relativos a derechos pensionales, en la medida que la habilitación para que la administración demande un acto propio tiene como objetivo, entre otros, proteger el interés y el patrimonio público.^[24] (…)”^[25]

 

17.   Así entonces, teniendo en cuenta que en el presente asunto Colpensiones presentó demanda contra un acto administrativo propio que tuvo por objeto pronunciarse sobre derechos pensionales, el mismo es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones contra la señora Flor Elba Diez Mejía. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

18.    Regla de decisión.  “(…) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda de una entidad pública contra un acto administrativo propio, presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. (…)”

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Quinto Administrativo Oral de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Colpensiones contra la señora Flor Elba Diez Mejía.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2026 al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de la misma ciudad.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con excusa

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

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